污水處理廠網一體化及垃圾處理PPP項目合同示范文本使用說明

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2020-03-23
簡介
本示范文本依據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國民法總則》、《中華人民共和國合同法》等相關法律法規,以及《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)、《財政部關于印發<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》(財庫〔2014〕215號)、《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)、《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)、《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)等相關規范性文件編制,并將根據適用法律的規定適時進行修訂和完善。

文檔內容部分截取

附件1: 污水處理廠網一體化及垃圾處理PPP項目 合同示范文本使用說明污水處理廠網一體化及垃圾處理PPP項目合同示范文本使用說明一、編制依據本示范文本依據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國民法總則》、《中華人民共和國合同法》等相關法律法規,以及《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)、《財政部關于印發<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》(財庫〔2014〕215號)、《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)、《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)、《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)等相關規范性文件編制,并將根據適用法律的規定適時進行修訂和完善。二、組成部分本示范文本由以下合同文件組成:(一)合作協議,指《政府和社會資本合作(PPP)項目合作協議》;(二)PPP項目合同,指《污水處理廠網一體化政府和社會資本合作(PPP)項目合同》和/或《垃圾處理政府和社會資本合作(PPP)項目合同》;(三)運營維護服務協議,指《污水處理廠網一體化政府和社會資本合作(PPP)項目運營維護服務協議》;(四)承繼協議,指《政府和社會資本合作(PPP)項目承繼協議》。三、適用范圍(一)適用項目類型1.污水處理廠網一體化PPP項目本示范文本主要適用于屬于政府公共服務范圍的污水處理廠網一體化PPP項目;單體污水處理廠PPP項目、特殊行業的污水處理PPP項目(如農村分散式污水處理項目、工業園區污水處理項目)以及包含污水處理服務在內的水環境綜合整治類PPP項目可參考適用本示范文本。其中,《PPP項目合同》由污水處理廠網一體化PPP項目合同標準條款和存量廠網一體化PPP項目合同特殊條款兩部分組成,新建污水處理廠網一體化PPP項目適用標準條款;存量污水處理廠網一體化PPP項目在適用標準條款基礎上,以特殊條款代替或增補相應的標準條款內容。2.垃圾處理PPP項目本示范文本主要適用于屬于政府公共服務范圍的新建城市生活垃圾處理PPP項目(焚燒發電工藝);采用其他垃圾處理工藝及特殊行業的垃圾處理PPP項目(如農村生活垃圾處理項目、餐廚垃圾處理項目等)可參考適用本示范文本。(二)直接適用于設立項目公司的運作架構本示范文本僅考慮設立項目公司運作的情形,不設項目公司運作的PPP項目可參考適用。(三)適用示范文本的細化和補充本示范文本作為各地實施污水處理廠網一體化或垃圾處理PPP項目過程中簽訂的示范性文件。鑒于項目的具體情況各有不同,各地在參照使用本示范文本時,應根據實際情況對本示范文本的相應條款加以選擇適用、細化和補充。但是,合同約定不得違反PPP適用法律的相關規定,包括但不限于:1.PPP參與主體方面:(1)政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業單位,國有企業或政府融資平臺公司不得作為政府方簽署PPP項目合同;(2)政府融資平臺公司及其實際控股的國有企業,不得作為社會資本參與PPP項目。2.規范推進PPP項目實施方面:(1)不得采用建設-移交(BT)方式實施;(2)合作期限(含建設期)不得低于10年;(3)政府方不得進行變相融資舉債,包括不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債;不得以任何方式承諾回購社會資本的投資本金;不得以任何方式承擔社會資本的投資本金損失;不得以任何方式向社會資本承諾最低收益或固定收益回報;不得為項目債務提供任何形式擔保;不得對任何股權投資方式額外附加條款變相舉債;(4)社會資本方不得只承擔項目建設、不承擔項目運營責任,弱化或免除社會資本的投資建設運營責任;(5)不得以債務性資金充當項目資本金,虛假出資或出資不實;(6)不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本以外的第三方承擔;(7)每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%;(8)相關法律和政策規定的其他違法違規現象。四、簽約主體及時序安排(一)中標/成交通知書發出后、項目公司設立前,由本級人民政府或其授權的實施機構(以下簡稱“實施機構”)與中選社會資本同時簽署以下協議:1.《合作協議》,主要確認采購雙方達成的項目合作核心條件,包括項目合作內容、合作期限、政府方和中選社會資本的主要權利和義務、績效目標等;2.《PPP項目合同》及《運營維護服務協議》(如有)。(二)項目公司設立后,由項目公司與實施機構和中選社會資本簽署關于《PPP項目合同》及《運營維護服務協議》(如有)的《承繼協議》,承繼中選社會資本在前述合同文件項下的權利義務。項目公司簽署《承繼協議》后,社會資本與實施機構之間的權利義務按照《合作協議》等相關約定執行。五、合規風險提示在采用PPP模式實施項目的過程中,政府方應重視項目的程序合規性,不得發生違反PPP適用法律相關規定的情形,包括但不限于:(一)前期準備工作不到位:1.項目不符合城市總體規劃和各類專項規劃的;2.新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的;3.涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的;4.未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。(二)未按規定開展“兩個論證”:1.已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的;2.雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證,但評價方法和程序不符合規定的。(三)未按規定開展政府采購活動:1.已進入采購階段或執行階段的項目,未按政府采購相關規定選擇社會資本合作方的;2.采用單一來源采購方式的項目,但不符合法定條件和程序的;3.設置明顯不合理的準入門檻或所有制歧視條款的;4.未經采購程序直接指定第三方代持社會資本方股權的。(四)未按規定進行信息公開:1.違反國家有關法律法規,所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密,可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定,或涉及商業秘密、個人隱私和知識產權可能損害公民、法人或其他組織合法權益的;2.未按規定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息的。 《合作協議》使用說明《合作協議》為示范文本的重要組成部分,對政府方和中選社會資本雙方合作關系的建立、項目公司的組建及其他重大權利和義務作出明確約定,該協議可適用于所有采用PPP模式實施的項目。其中,對《合作協議》的重要條款作說明如下:一、項目合作范圍的確定(一)具體條款詳見《合作協議》第2.1款。(二)使用說明PPP各參與方在使用本條款時,應結合項目運作方式等具體情況在本條款中選擇、確定對應的項目合作范圍。合作范圍須包括項目設施的運營維護,政府方應始終確保項目合作內容屬于公共服務領域。同時,未經政府方同意,合作范圍不應包含公共服務之外的其他經營性業務,社會資本和項目公司也不得將本項目合作范圍內的經營權以出租或以任何形式轉讓、承包給第三人。《PPP項目合同》中關于項目合作范圍的約定應與《合作協議》保持一致。二、項目合作期限的確定(一)具體條款詳見《合作協議》第2.4款。(二)使用說明PPP各參與方在使用本條款時,應結合政府所需公共產品或服務的供給期間、項目資產的經濟和技術生命周期、投資回收期限、財政承受能力以及項目前期工作文件規定等綜合因素相應確定項目合作期限及其起始時間要求,一般包括建設期和運營期。其中,項目建設期通常自《合作協議》生效日起算,并涵蓋了設計和施工等建設工作所需期限。因此,建議PPP各參與方應當基于項目實際情況,兼顧項目必要的準備期限、設計和施工等所需的必要期限,合理確定項目建設期。同時,PPP各參與方可根據項目實施需要在《PPP項目合同》第3.4.1款中約定項目合作期限延長的相關情形,確保項目實施的靈活性和適用性。三、項目融資義務的承擔(一)具體條款詳見《合作協議》第5.2.7款。(二)使用說明考慮到能否如期完成融資交割將直接影響PPP項目是否順利實施,并且項目融資風險應當主要由社會資本承擔,如果項目公司未能按照合同約定履行項目融資義務時,中選社會資本應采取有效措施完成資金籌措,避免造成項目建設資金鏈中斷。PPP各參與方在使用本條款時,應按照項目采購要求及雙方確定的融資計劃和方案明確項目公司完成融資交割的具體時限,并就中選社會資本的補充融資責任予以約定。四、項目公司股權變更的限制(一)具體條款詳見《合作協議》第4條。(二)使用說明為避免由于項目公司股權結構發生變化可能會導致不適格主體成為項目投資人或實際控制人,進而影響項目的合法有序實施,PPP各參與方在使用本條款時,需要根據項目的具體情況設定股權鎖定期。但是,為增加項目融資的可行性和資本的靈活性,避免僵化適用股權鎖定期的約定,應在合理的期限和限度內限制社會資本不當變更股權。五、社會資本補充履約責任(一)具體條款詳見《合作協議》第5.2.8款。(二)使用說明雖然在PPP項目實施過程中,主要由項目公司按照《PPP項目合同》的約定負責項目的投融資、建設、運營和移交等具體事宜,但是考慮到PPP項目中相關建設、運營和維護等風險實際由社會資本承擔,且項目公司由社會資本實際控制,當項目公司在項目建設和運營過程中出現資金、經營管理困難等導致無法繼續實施的情形時,社會資本有義務在合理期限內采取有效措施恢復項目公司履約能力,確保項目的正常建設和運營管理。因此,《合作協議》應約定關于社會資本的補充履約責任。六、爭議解決方式的確定(一)具體條款詳見《合作協議》第9條。(二)使用說明《合作協議》履行過程中,政府方和社會資本如發生爭議,雙方應當本著友好、互利的原則協商解決,必要時也可由政府有關部門調解解決。當協商或調解不成的,則雙方可選擇采用仲裁或訴訟方式予以解決,并在《合作協議》中明確。同時,為提高爭議解決的效率,建議《PPP項目合同》與《合作協議》兩份協議文件對爭議解決方式的約定保持一致。《PPP項目合同》使用說明《PPP項目合同》是項目合同體系的核心文件,用于約定項目合作內容、雙方基本權利義務等核心邊界條件。其中,對《PPP項目合同》中的重要條款作說明如下:一、項目經營權(一)具體條款詳見《PPP項目合同》第3.2款、第3.5款。(二)使用說明就項目經營權授予方式上,是由政府方與社會資本方通過簽署《PPP項目合同》方式授予,其中,對于存量項目,需根據適用法律規定通過經營權轉讓或項目設施資產所有權轉讓等具體方式實現。同時,就項目經營權具體權能方面,應當結合項目合作范圍予以確定。此外,就項目經營權的排他性約定上,結合同類污水處理或垃圾處理項目經驗和項目實際需要,《PPP項目合同》第3.5款分別設置了項目設施的經營權和合作區域的經營權,前者的排他性限于項目設施本所,后者的排他性限于雙方約定區域(如政府方行政轄區或商定的特定區域范圍);PPP各參與方應當綜合考慮授予社會資本方項目經營權的獨占性、排他性范圍是限于項目設施,還是特定的合作區域,以保障該項目能夠順利獲得融資支持、滿足社會資本方合理收益的同時,政府方仍享有在排他性范圍之外依法進行新建其它項目設施的權利。二、項目前期工作及費用的承擔(一)具體條款詳見《PPP項目合同》第6條。(二)使用說明根據適用法律的規定,啟動PPP項目采購程序前需由政府方負責組織實施必要的前期工作,對此《PPP項目合同》中需要就前期工作內容及前期工作費用的承擔予以約定。PPP各參與方在使用本條款時,應當根據項目具體情況明確前期工作內容和費用承擔主體以及政府方在合同約定時間內完成前期工作成果的交接。三、土地使用權利的獲取(一)具體條款詳見《PPP項目合同》第7條。(二)使用說明《PPP項目合同》的項目用地條款,是在項目實施中涉及的土地方面的權利義務規定。PPP各參與方在使用本條款時,應當根據規劃確定用地范圍、用途和規劃建設條件等因素確定項目用地的具體范圍。同時,政府方應根據項目資產權屬、項目投融資模式以及建設手續辦理等因素,合法合理確定項目所涉建設用地的供應方式,如劃撥、出讓或租賃等。其中,以租賃方式供應項目所涉建設用地時,應當確保土地使用權租賃期限能夠有效覆蓋PPP項目的合作期限。四、項目承包商的選擇(一)具體條款詳見《PPP項目合同》第8.3款。(二)使用說明PPP各參與方在使用本條款時,應當根據項目合作范圍或項目采購需求,確定具體項目的承包商的范圍(可包含工程總承包商、施工總承包商以及設備和材料供應商等)。其中,對于項目所涉工程建設、設備采購或服務外包的內容,如符合《招標投標法實施條例》第九條規定,中選社會資本依法能夠自行建設、生產或者提供服務的,可以不再進行招標。五、項目績效評價機制的設置(一)具體條款詳見《PPP項目合同》第11條。(二)使用說明政府付費或提供可行性缺口補助的PPP項目中,政府方應以績效評價結果作為對價支付的依據。對此,政府方應遵循財辦金〔2017〕92號、財金〔2019〕10號等文件關于“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制,不得通過降低考核標準等方式,提前鎖定、固化政府支出責任”等相關規定,建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系,由項目實施機構會同行業主管部門建立“事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價”的全生命周期績效管理機制,制定具體的《績效評價管理辦法》作為《PPP項目合同》附件,并據此進行績效評價和服務費價格調整,確保實現公共利益最大化。同時,各級財政部門應根據預算績效管理的相關規定,在項目實施階段對項目資金管理、施工過程、竣工結算、運營管理等各方面開展監督管理,加強項目預算審核,必要時可以組織第三方機構獨立開展績效評估,將審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。六、項目付費機制的設置(一)污水處理廠網一體化PPP項目1.具體條款詳見《PPP項目合同》第12-13條。2.使用說明PPP各參與方在使用本條款時,應當基于污水處理的基本水量及服務費基本單價,設置分層級的使用量付費機制,并可根據項目合作范圍、回報機制、投融資結構和采購文件要求等因素,采取污水處理服務和管網服務分別報價或者合并報價模式,并相應在《PPP項目合同》中對服務費的定價、計算和調價方式予以約定。(二)垃圾處理PPP項目1.具體條款詳見《PPP項目合同》第12-14條。2.使用說明基于垃圾處理項目采用使用量付費機制,應由政府方承擔提供一定的垃圾基本供應量以確保該類項目設施運營具備可行性。因此,PPP各參與方在使用該等條款時,根據具體項目情況確定政府方提供的垃圾基本供應量及計量標準、垃圾質量等事項,并以基本供應量為基準,結合當期垃圾處理結算量及垃圾處理單價,確定基本垃圾處理服務費和超額垃圾處理服務費,以及收付款程序、逾期付款責任等事項。其中,就垃圾處理單價是否調整及調整方式問題,可由PPP各參與方根據項目采購文件規定予以確定并落實到第13.2.2款約定。同時,考慮到目前垃圾處理領域以焚燒發電為主要工藝,通過處理垃圾及綜合利用,將會產生電力、熱力等相關產品,可以利用對該等產品的處分收益實現項目實施的整體收益平衡。PPP各參與方在使用第14條款時,應當根據具體項目產出的產品類型完善具體條款內容。七、項目履約擔保的設置(一)具體條款詳見污水處理廠網一體化PPP項目《PPP項目合同》第15條;詳見垃圾處理PPP項目《PPP項目合同》第16條。(二)使用說明為確保PPP各參與方能夠按照合同約定履約,在具體項目中可以要求社會資本或項目公司提供相應的履約擔保。原則上,所選用的履約擔保方式應足夠擔保社會資本或項目公司按合同約定履約,例如保障項目建設和運營的穩定開展,不會產生資金鏈斷裂或出現重大違約情形等。PPP各參與方在使用本條款時,可以根據項目所處不同階段、項目風險分配原則以及預期風險的發生概率等因素,確定是否需要提供履約擔保以及履約擔保的形式、額度和期限等。八、政府方的介入權利(一)具體條款詳見污水處理廠網一體化PPP項目《PPP項目合同》第17條;詳見垃圾處理PPP項目《PPP項目合同》第18條。(二)使用說明由于PPP項目通常是涉及公共利益的特殊項目,從履行公共管理職能的角度出發,政府方需要對項目執行的情況和質量進行必要的監督和管理,在特定情形下應賦予政府方直接介入項目或臨時接管項目的權利。通常情況下,政府方的介入權應適用于項目實施過程中發生短期嚴重的問題且該問題需要被快速解決、而政府方在解決該問題上更有優勢和便利的情形。介入權作為政府方所享有的權利,其具體適用情形和行使程序可以由政府方根據項目實際情況在《PPP項目合同》中予以明確約定,通常包括發生緊急情況或者危及社會公眾和公共利益的情形,以及社會資本或項目公司嚴重違約的情形等。九、政府方的一般補償義務(一)具體條款詳見污水處理廠網一體化PPP項目《PPP項目合同》第23.1款;詳見垃圾處理PPP項目《PPP項目合同》第24.1款。(二)使用說明由于PPP項目期限較長,且存在無法預計的風險因素較多,項目實施過程中如因法律變更、政府行政指令、公共利益需要等導致社會資本或項目公司對項目的資本投資或經常性支出增加的,政府方應當給予一定的補償。通常情況下,應確保社會資本或項目公司不會因項目客觀形勢的變化而受到經濟損失或獲得額外利益。PPP各參與方在使用本條款時,應當明確具體補償情形,并且可通過協商選擇如現金補償、調整服務費及/或延長合作期等不同的補償方式。十、合同終止與補償(一)具體條款詳見污水處理廠網一體化PPP項目《PPP項目合同》第24條;詳見垃圾處理PPP項目《PPP項目合同》第25條。(二)使用說明PPP項目實施過程中,如發生政府方違約事件、社會資本或項目公司違約事件、法律變更或政府行為、不可抗力或者PPP參與各方協商一致等情形導致項目提前終止的,通常會涉及政府方接管項目設施的義務和提前終止補償(確定終止補償金)兩方面的事項。實踐中,通常只有在社會資本或項目公司違約導致項目終止的情形下,政府方可以選擇是否接管該項目設施。就提前終止的補償范圍,需基于項目終止的不同事由加以合理評估確定。PPP各參與方在使用該等條款時,應當明確導致合同提前終止的情形、終止程序及其后果。其中,對于因政府方違約事件、法律變更或政府行為等情形導致項目提前終止的,應當確保社會資本或項目公司不會因此而遭到損失或獲得額外利益(其中,政府方出于公共利益而終止合同情形,一般情況下應當按照政府方違約處理,給予社會資本或項目公司合理補償;否則,會產生不當的激勵,以自愿終止合同代替違約),其提前終止補償金通常設定為債務價值(如尚未償還的所有貸款、項目公司股東在項目終止之前投資項目的資金總和等)加上一定的權益,也可以包括損失的未來利潤(如有);對于社會資本或項目公司違約事件導致項目提前終止的,在確定其提前終止補償金時可選方案包括:未償還債務的全部價值或者指定比例、折舊資產賬面價值、未來現金流量凈現值(扣除整改成本)、在公開市場進行PPP經營權重新采購的收益;對于不可抗力導致項目提前終止的,一般原則是由雙方共同分攤風險,其提前終止補償金通常在扣除保險理賠金額,且不包括預期利潤損失的前提下,考慮未償還融資方的貸款、項目公司股東在項目終止前投入項目的資金以及欠付承包商的款項予以確定。同時,PPP各參與方在使用該等條款時,可明確約定提前終止補償金的具體支付方式、時間和程序要求。十一、爭議解決方式的確定(一)具體條款詳見污水處理廠網一體化PPP項目《PPP項目合同》第26條;詳見垃圾處理PPP項目《PPP項目合同》第27條。(二)使用說明由于PPP項目涉及的參與方眾多、利益關系復雜且項目期限較長,因此在PPP項目所涉合同中需要就合同簽訂后可能產生的爭議解決機制進行明確約定。PPP各參與方在使用本條款時,應當根據項目的具體情況進行靈活選擇,一般以仲裁或者訴訟作為最終的爭議解決方式。并且,在最終的爭議解決方式前應設置其他的爭議解決機制,如設立項目協調委員會,以期在無需仲裁或者訴訟的情況下快速解決爭議,或達成一個具有約束力、但可在之后的仲裁或訴訟中重新審議的臨時解決辦法。同時,為提高爭議解決的效率,建議《PPP項目合同》與《合作協議》兩份協議文件對爭議解決方式的約定保持一致。《運營維護服務協議》使用說明考慮到污水處理PPP項目的行業慣例、污水處理廠網一體化PPP項目包含污水處理廠及管網的項目設施運營維護的復雜性,以及示范文本條款設置的均衡性,本示范合同文本單獨編制《運營維護服務協議》以對社會資本或項目公司在合作期內的運營維護責任、項目產出標準、政府方監督管理方式和程序予以詳細約定。其中,對污水處理廠網一體化PPP項目《運營維護服務協議》涉及的重要條款作說明如下:一、項目運維產出標準的確定(一)具體條款詳見《運營維護服務協議》第三章。(二)使用說明PPP各參與方在使用本條款時,應當根據項目需求目標對運營維護的具體產出標準予以明確,包括污水處理廠進水水質標準、出水水質標準、管網運營維護標準、污泥出廠標準、噪聲和臭氣標準等,確保符合國家、行業以及項目所在地省、市的相關規范標準,并作為社會資本或項目公司開展運營維護的最低要求。同時,產出標準的確定也應同時體現在項目績效評價機制中。二、項目檢測、檢查及處理(一)具體條款詳見《運營維護服務協議》第四章。(二)使用說明項目檢測是政府方行使項目知情權、管理權和監督權的重要途徑,也是項目績效評價機制的編制基礎。PPP各參與方在使用本條款時,應當根據項目需求、產出目標和政府監管程度的不同,確定項目進水水質、出水水質、污泥等重要指標的檢測方式和頻次,確保檢測頻次及相關要求符合《城鎮污水處理廠運行、維護及安全運行技術規程》(CJJ60-2011)等國家、行業以及項目所在地省、市的相關規范標準,并進一步明確進水水質和出水水質不達標的處置措施。…
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